臺灣地景保育工作推動策略之檢討

林耀源

行政院農業委員會林業處保育科簡任技正

前言

    大自然的天工，無時無刻不用其鬼斧神工的刀筆，順著地球表面天然的質地及紋理，雕塑成一幅幅獨特的地形地質景觀。特殊地景的價值是文化性的，我們可以從中獲得科學的、教育的、精神的、美質的收穫或滿足。 　　

    台灣政府部門依據相關法規執行地景保育工作，雖有初步成果，惟於民國八十三年以前則缺乏全國性、有系統性的地景保育計畫。行政院農委會訂定了以五年為期的地景保育策略計畫（自83年7月至88年6月），已為台灣地景保育工作建立了重要的里程碑。綜觀其中尚有兩項策略，仍需加強辦理：（1）評鑑經登錄之地質地形景點保育等級，並納入既有相關之保護區體制計畫內，加以妥善管理；（2）監測並改善現有地景與既有相關之保護區體制計畫內之經營管理現況。 　　

    中國政府因應聯合國倡導的理念潮流，配合提出地質公園計畫，稱整體全面推動。 台灣地區是否可以參考此一趨勢，推動地質公園計畫，相信不難，只是有待討論。

台灣地景保育五年計畫執行成果

    為瞭解政府與民間各界對地景保育的意見與期許，農委會於八十三年五月召開第一次全國地景保育座談會後，又分別於八十五年二月、八十六年三月假台灣大學、花蓮師範學院舉辦第二、三次的全國地景保育大會。從三次會議的結論可以明顯看出國內地景保育的發展趨勢，從最初共識的形成、重要地景保育方針的訂定，發展為重視擴大參與—擴大從學校教育、民間團體、社區民眾、大眾媒體、開發者等方面共同參與。地景保育自八十三年起至今，已有普及化的成效。展望未來發展重點，大部分可由上述趨勢揭露。 　　

    農委會自八十三年七月起執行的「地景保育統籌計畫」包括下列子計畫：

1.特殊地景調查及登錄計畫。

2.地景保育景點評鑑及保育技術研究計畫。

3.地景保育景點之電腦資料庫建立計畫。

4.地景保育行政人員研習班及發行通訊計畫。

5.兩岸地景保育技術交流計畫。

6.國際地景保育交流計畫。

地景做為生活中教育研究的素材 　　

    目前國際最先進的保育措施係屬「生物多樣性」的概念，所謂的生物多樣性（bio-diversity）保育就是人類維護、管理與永續利用各種生物資源。生物資源的有效保護和管理，不僅在確保生物的續存，也能維持其被利用的潛能，而達到人類永續發展的目標，除了符合當代人的利益，也能滿足後代人的需要與發展。 　　

    傳統的保育以保護瀕危及少數重點物種為主，生物多樣性的保育則以所有生命為保育對象，並特別重視棲地之維護與復育、物種之永續利用以及基因的維護與安全使用。 　　

    生態系經營管理，旨在保育或改善既存之生態環境，從而維繫或增加生物族群的量體，使其得以永續存活。面對自然的環境時，所考量的方向是以保護為主，應避免或緩和環境因子對生物族群造成的負面衝擊。當處理已遭破壞的環境時，所考量的方向則是以消彌失衡的環境因子為主。 　　

    目前行政院指定農委會負責研訂之「臺灣生物多樣性策略方案」已於行政院院會討論通過，付諸宣導並交由各相關部會展開推動工作，其內容已明確揭櫫上述理念，現今的保育措施應以生物棲地的保育為主，因此推動地景保育工作，正是落實生物多樣性保育的基本措施之一。 　　

地景做為生活中防災避禍的借鏡 　　

    地景係自然環境背景及人文社會活動之綜合表現，為生物圈之重要一環，與國土利用規劃、初級產業基礎、天然災害防範、生活品質提昇、自然生態保育及保護區之經營管理等課題，均有相當之關係。 　　

    脆弱的岩性與地質結構，反映台灣大地構造的動態基礎。脆弱的地質結構，使得海岸防護工程必然的借重水泥駁坎、消波塊，形成一排排的防禦陣線，上方的公路其實還是得年年維護，所費不貲。海岸防護工程使用俗稱「肉粽」的水泥消波塊，聽說造價不便宜，友人戲稱：台灣是名副其實的「黃金海岸」。 　　 　　

    希望透過生物多樣性國家報告中相關策略的進行，可確切實施地景保育工作，使自然資源能維持存續利用的潛能，帶領台灣邁入永續發展的嶄新年代。 　　

    地景保育的目的，不僅是單純地保護珍貴且特殊的地理景觀，更是透過地景系統的保護，連帶保護棲息其上的生物資源。以台灣地區面積僅約36,000平方公里來說，其動植物資源種類密度、歧異度之高及珍貴稀有，名列世界前茅當之無愧，值得國人好好的珍惜和保護，留給後代子孫一片樂土。 　　

地景做為區域性整合詮釋的基礎 　　

    優美的地景可以使人身心愉悅，以獲得心理上的紓解適意，有調適安慰啟發的作用。景觀則是地貌和地表覆蓋物所形成的空間距離視覺的形式表現，它反映普遍的自然作用過程所形成的地貌、動植物的棲息和物種的形成、土壤的發育以及干擾，這些過程的發生可以蓄積位勢潛能並增加景觀要素的均勻性。 　　

    地景保護區（Protected Landscapes）是過去四十多年以來，西歐各國有關棲地保護的重要思想。世界自然保育聯盟於1944年對保護地景這類的保護區給了定義：「地景保護區主要為了陸地或海域景觀的保育及遊憩而成立的保護區。在這區域裡，自然與人類長久以來已發展出獨有的特質，具有明顯的精神、生態與文化方面的價值，且通常富有高度的生物多樣性。」 　　

    Phillips（1999）說：「地景是將世界視為人與自然的組合，可以連結我們的過去與未來，而且能與當地社區緊密的連結。」近數年來，由於保護區經營管理上更能重視人文的取向，世界自然保育聯盟亦漸強調地景保護區對於整合保育與開發的特殊貢獻。 　　

    地景保護區不僅保護了生物多樣性，並且可以在嚴格保護區的周邊，作為扮演緩衝區的角色，還可以維持當地傳統的生活模式，提供旅遊休閒服務的機會。這意味著，人類的活動是生態過程的重要成分，不能被切割出來獨立於生態之外，保護區應該是一個社會空間。「保護區通常是生物多樣性程度相當高的地方，應屬於一種社會化的空間，在這個空間裡，文化與自然隨著當地民眾、被當地民眾、也為了當地民眾，而更新互動著。」（Ghimire and Pimbert, 1997） 　　

    台灣地景的登錄、保育及管理等工作，近十年來在學者專家的倡導下，相關人員多有參加國內外研討座談學習之經驗，部分機關並已逐年編列經費進行調查研究，作為充實解說教育及經營管理的基本素材。地景的保育，影響其生態之發展；生態的演替，表現於地景的樣貌。因此無論就地景保護或生態保育來看，確實應該從「點、線、面、網」進行登錄，以「科學的語法詞意」加強詮釋，供經營管理決策者參考引申之備用。換言之，地景保護是先做「點的保存登錄」，再做「線的科學關聯」，隨時提供「面的經營管理」，進而形成「網的共識交流」。 　　

    地質公園（Geo-parks）是自然公園的一種，是聯合國教科文組織（UNESCO）在推動「地質公園計畫」研究中創立的新名稱，它是指具有特殊地質意義、珍奇或秀麗景觀特徵的自然保護區，這些特徵是該地區地質歷史、地質事件和形成過程的代表。 　　

    1991.06.13在法國迪涅召開的「第一屆國際地質遺產保護學術會議」上，來自三十多個國家的一百多位代表共同簽署了「國際地球紀錄保護宣言」，提出地球的過去，其重要性決不亞於人類自身的歷史，應該學會保護地球的紀錄，閱讀人類出現以前寫下的這部書。 2000年聯合國教科文組織開始對「地質公園計畫」進行可行性研究，計畫每年在世界範圍落實若干個地質遺址，及地球紀錄保護區，並把保護地質遺址與發展地方經濟相結合。 　　2000年中國國土資源部制定了「全國地質遺產保護規劃（2001-2010）」和「國家地質公園總體規劃工作指南」，首先批准建立十一處國家級地質公園。中國計畫在未來十年內建成三百一十處地質公園，並促成其中五至八處納入「世界地質遺產名錄」。

專家論點 　　

    有學者專家認為：「地景保護（留）區在劃定和管理方式方面的問題，可從制度面和執行面來檢討。制度面主要受限於地景保育法規（亦即文資法）的不健全；執行面主要受限於行政管理人力的不足、以及管理措施的僵化。首先，在法規方面，農委會對於特殊地形地質景觀的保護，所依據的是文資法第六章，有關自然文化景觀的母法條文及施行細則。依母法條文，自然文化景觀依其特性區分為：生態保育區、自然保留區與珍貴稀有動植物等三種，對於地景資源的保護並未明確定義在母法條文中。明確的定義須依據該法施行細則對於「自然保留區」的定義：「指具有代表性生態體系，或具有獨特地形、地質意義，或具有基因保存永久觀察、教育研究價值之區域」。 　　

    緣此，具有獨特地形地質意義的地景資源，須劃設為「自然保留區」，方能受文資法的保護。而文資法對於「自然保留區」的保護規定是：「禁止改變原有自然狀態」。這種不具分別性的嚴格保護規定，增加了地景自然保留區在劃設上和管理上的限制。首先在劃設上，這種嚴格保護、限制開發的規定，若涉及民眾權益，易遭土地所有人或使用人的反對。所以目前所有的自然保留區幾乎都是在公有地上劃設。然而，珍貴地景點未必僅存在公有地上；再則，許多珍貴地景點雖具地區的重要性，卻未必適合劃為國家級嚴格保護的自然保留區；或是有些地景點中已有人為土地利用活動，而不符文資法自然保留區「自然狀態」的規定。以上這些都增加了自然保留區劃設上的困難。 　　

    其次，在管理上，文資法對於自然保留區「禁止改變原有自然狀態」的規定，雖然嚴格保護該區，卻也易造成管理措施上的僵化。管理措施的僵化，再加上各級政府保育行政和管理人力的不足，都使得自然保留區中缺乏積極的經營管理和教育宣導活動。 　　

    此一論點，在實務上已經可以看出學者專家偏重在法令分析，尚無涉及善盡環境管理裁量權之行使。例如，高雄縣政府對燕巢泥火山之遊客入出管理事宜及擬進行之相關管理設施，備感困擾，經衡情論理擬於區界順著邊緣給予認定可行時，學者專家卻不敢輕易鬆手，明顯與上一段之論點見解之訴求有所矛盾。 　　

    再以澎湖為例，澎湖縣以「觀光遊憩、生態旅遊」為近程重要施政計畫，歷年來除保護天然景觀資源及維護海域漁業生產之外，亦配合政策適度發展休閒旅遊，提供國人舒適之環境設施，縣內各離島地區均已有妥適之規劃及建設，遊客慕名參訪者甚眾。惟為保護地景資源及海鳥生態，學者專家建議請地方政府加強遊客入出之管理。據瞭解，目前國人參訪遊憩，多基於好奇攬勝，尚未對地景及海鳥造成破壞，人員出入對本縣現有公告之自然保護（留）區，或無明顯之實質影響。 　　

    因為大多數的生態（地景）與環境資源都具有外部性、公共財等雙重特質，所以容易發生「市場失靈」（market failure）的現象，亦即「光靠市場機能的運作，無法得到最適的數量或價格（反映該物質於當代社會之經濟價值）」，所以應該透過政府機關的參與（介入干涉），當有助於吾人對生態（地景）與環境資源之公平合理的永續運用。然而政府機關公權力的適度介入，仍需以各公務人員的認知為基礎。 　　

    個人認為未來設置地質公園之基本困擾在於：（1）如何保存地質現象不受破壞，不要長草覆蓋；（2）如何維護地質現象容易觀賞，有無安全顧慮。而這些細節在未來都需要更詳細的規劃與施工，使我國的地質公園計畫可以更順利地推動。

重要時程

    一、八十九年十月二十六日研商「台灣地景保育中程計畫」規劃事宜 本會推動地景保育工作多年，為因應生物多樣化保育權宜，賡續辦理棲地管理及景觀維護工作，亟需研訂地景保育中程計畫，特邀請各位學者專家、機關代表，包括：內政部營建署暨所屬各國家公園管理處、交通部觀光局暨所屬各國家風景區管理處、各縣市政府、本會林業處（森林科、保育科）、特有生物研究保育中心、林務局暨所屬各林區管理處等單位先進，就地景保育工作重點、執行技術、中程計畫（九十年度至九十三年度）等事宜，一同研商，盼獲指教。

    本次會議結論： （1）請各機關代表及單位先進參酌學者專家及與會人員意見，就九十年度至九十三年度有關貴轄屬地景保育之工作重點、執行技術及經費概估，依附件一表格提供資料，於八十九年十一月十五日前擲交本會彙總。 （2）請王鑫教授統籌台灣北、中、南、東各區域地景保育主持人彙整之資料，於八十九年十二月十五日前研提「台灣地景保育中程計畫」，俾據以推動棲地管理及景觀維護等工作，並進一步因應當前生物多樣性保育之權宜措施。 （3）請王鑫教授協助繼續研擬「二十一世紀地景保育方案」，本會近期內將協助直轄市、縣（市）政府推動設置地質公園之可行性。另請林俊全教授協助蒐集國外資料，俾供研訂地景保育相關法規之適用。 　　

    二、九十年九月四日地景保育計畫第一次座談會 由王鑫教授召集本會地景保育各子計畫主持人，研討九十一年度地景保育計畫的方針與目標。 本次會議結論： （1）持續推動地質公園（或地質標竿）、文資法修法、地質法立法、以及將現有登錄地景點納入地方性規劃和管理體系（都市計畫和區域計畫等）。 （2）預訂於九十一年十月十六日邀集縣市政府及相關機關，假農委會開會討論如何將現有地景保育景點納入地方規劃管理體系、以及地質公園示範計畫等相關議題，請各分區委員於九月二十五日前將優先具有被指定為地質公園的建議名單和相關資料提供給農委會，以便縣市政府於會前有充分作業時間。 （3）請各委員每半年提供工作進度、相關研究和活動，或專文等稿件給林俊全教授，充實地景保育通訊。 （4）請各委員主動研究發展，並結合民間資源或政府其它部門計畫，繼續推動地景保育工作的多元發展。

    三、九十年十月十六日地景保育計畫第二次座談會 由王鑫教授召集本會地景保育各子計畫主持人，研商具有被指定為地質公園的建議名單之優先順序，及九十一年度地景保育計畫分工相關事宜，對推動地質公園計畫之構想及指導方針，獲有共識。 　　

    四、九十年十二月四日研商「台灣地景保育地質公園」推動事宜 本會及政府各有關部門，依據相關法規推動執行地景保育工作，為台灣地景保育工作建立重要的基礎。而目前中國大陸政府順應聯合國倡導的理念潮流，配合提出地質公園計畫。在台灣地區應可以以此為借鏡，努力推動國內具有地質、地形特色的景點，成立類似聯合國推動的地質公園。

    本次會議結論： （1）請各地方政府於自然保育業務項下寬籌編列地景保育經費，本會將配合協助各地方政府推動地質公園事宜，以加強自然環境教育，俾配合生物多樣性保育方案，賡續推動棲地管理及地景維護工作。請本會林務局各林區管理處（優先就國有林班地內）及各地方政府考量研提建議三個景點，俾供本會安排時程持續推動。 （2）請各機關代表及單位先進參酌學者專家及與會人員意見，就有關貴轄地景保育之可能措施，納入既有相關體制計畫內，持續觀察並加強管理。如需貴轄地景景點詳細資料，請林務局及各地方政府行文台灣大學地理環境資源系賴進貴博士協助提供參考。 （3）請賴進貴博士將全省地景資料庫擇其特殊者上網，並加強教育宣導之功能，以提供地方政府推展地質旅遊解說教育之用。 （4）未來如貴轄內各該地景保育地點因其他開發單位有破壞之虞慮，可要求辦理環境影響評估事宜，其需進一步指認界定範疇者，仍請適時洽繫本會及各學者專家撥冗會同處理。 　　

    四、九十年十一月研訂「台灣地景保育地質公園」推動分工事宜 本會因此再次檢討，調整推動步驟，於九十一年度商請學者專家成立三個計畫，分別是「台灣地質公園之設置推動及環境管理監測」、「台灣地景保 育教育宣導與國際交流」、「台灣地景保育資訊建置及網站維護」等工作計畫繼續推動，期待在過去數年內累積工作成果的基礎上，跨出新的里程。

後續策略

一、中國地區的地景保育近況

中國國土資源部於2001年3月6日公布了十一個國家地質公園，分別是：雲南石林岩溶峰林、湖南張家界砂岩峰林、河南嵩山地層構造、江西廬山第 四紀冰川、雲南澄江動物群古生物、黑龍江五大連池火山地貌、四川自貢恐龍古生物、福建漳州濱海火山地貌、陜西翠華山山崩地質災害、四川龍門山構造地 質、江西龍虎山丹霞地貌。上述十一個地質公園之地景特徵及行政管理。　 地

 

 

 

 

    地質公園是具有一定規模和分布範圍的地質遺跡區域。而地質遺跡是指在地球演化的漫長地質歷史時期，由於內外營力作用，形成並且遺留下來的不可再生的地質遺產。它是大自然送給人類的禮物。重要的地質遺跡不僅是生態環境的重要組成部分，也是國家的寶貴財富。 地質公園是保護地質遺跡的一種重要形式。它融合了自然景觀與人文景觀，並具有生態、自然和文化等三重內涵。它為人們提供了具有較高科學品味的觀光遊覽、度假休息、保健療養、科學教育和文化娛樂的場所，也是地質科學研究與普及的基地。

    由於中國的地質遺跡資源豐富，分布地域廣闊，種類齊全，所以中國被選為首批「世界地質公園」試點國。中國國土資源部成立了「國家地質遺跡保護（地質公園）領導小組和評審委員會」，與聯合國地質公園計畫相銜接，指導和開展中國國家地質公園和世界地質公園的申報和評審等有關活動。在1999年12月時，中國申報和評審建立國家地質公園的工作拉開了帷幕。

    2000年中國國土資源部制定「全國地質遺產保護規劃（2001-2010）」和「國家地質公園總體規劃工作指南」。2001年3月，中國國土資源部批准了首批十一個國家級的地質公園。中國計畫在未來十年內建成三百一十處地質公園，努力促成其中五至八處納入「世界地質遺產名錄」。

    中國大陸國家級公園與保護區的管理，目前處於多頭分散的狀態，例如國家級風景名勝區、國家級自然保護區、國家森林公園、國家地質公園等，即分屬建設、環保、林業、國土資源等部門管理。由於國家級公園與保護區的保護、開發與管理，是一項涉及多部門與多學科的工程，因此如何建立合理管理體系是非常重要。

    四川省地質公園與地質遺跡調查評價中心，在進行地質公園的規劃時，提出強調國家級公園與保護區的概念和屬性（因為地質公園應該是國家級公園獲保護區的一種類型），強調各專業部門和學科的協調與綜合管理。經過規劃提出的管理體系方案是：

（1）在地方政府的直接領導下，成立由各相關機關的首長和專家組成的國家地質公園管理委員會，其下可按景區和功能區再分設管理處和管理站。管理委員會應當是代表政府行使監督、協調、控制、服務等職能的管理機構。

（2）在業務上，各國家級的公園或保護區按照其各自的類型，分別接受相應的上級政府部門的管理指導（補助、支援）。

（3）但為了對國家級公園或保護區予以科學有效的綜合管理，根據國情現況，建議在某一行政區的層級以上，成立由不同機關的首長和專家組成的管理協調委員會。

二、長遠的根本計畫

    他山之石，可以攻錯。從英國、法國、中國大陸、美國、澳洲、日本、加拿大、俄國等，數十年來對地景的研究，調查、分類、規劃、管理的經驗，確實可以借鏡。

    綜觀台灣於民國八十三年以前，政府各部門依據相關法規執行地景保育工作，雖有初步成果，尚缺乏全國性、有系統性的地景保育計畫。行政院農委會訂定了以五年為期的地景保育策略計畫（自83年7月至88年6月），已為台灣地景保育工作建立了重要的里程碑。其中有兩項策略需加強辦理：

（1）評鑑經登錄之地質地形景點保育等級，並納入既有相關之保護區體制計畫內，加以妥善管理。

（2）監測並改善現有地景與既有相關保護區體制計畫內之經營管理現況。

三、環境影響評估、工程計畫監督、自然變遷監測

    台灣地區的制度體系已隱含地景的保育工作，其實地景資料多屬計畫之基本背景。在管制開發行為及避免破壞環境的前提下，地景的維護係以「不干擾自然作用之進行」為主要原則，其中並未對地景的保育有明確的界定，因此九二一震災自然紀念地景之法源或權宜，應有緊急處置與世代傳承的意涵。保育，不能只有哲學、倫理，還要有足夠支持的遊戲規則，可參考一些國內外的協議、公約、指南、準則，納入現行體制內做為規定。保護體系內各單位仍需合作協調，以期能針對課題解決問題。

四、台灣地質公園推動計畫

    台灣本島山頭林立，水路分流，自然環境極具多樣化，確實是生物多樣性研究的最佳場域。生物多樣性在台灣地區引起的關注與爭議，已持續數年之久，各部門及各領域之整合，迄無周延之共同期程，原因相當複雜。

    台灣目前已經登錄了三百二十個以上的景點，並進行了分類、分級以及相應的管理和維護。對重要的知名景點，則設立了地景自然保留區，包括：苗栗三義火炎山、高雄烏山頂泥火山、澎湖柱狀玄武岩等，並指定當地土地管理機關依法妥予管理。

    讓後代子孫也能享用地景所提供的資源，是地景保育主要目的之一，而景點經營與管理便是達到這個目的的重要方法。依據管理導向的景點分類，是因應管理目的而設計的分類方法，協助管理者能清楚的瞭解景點的特性與現況，更有效的經營景點，以維持景點的完整性，甚至能增加景點在研究上、教育上或美質上的價值。

    台灣地區目前並無管理導向的景點分類系統。因此，英國自然保育委員會於1990年所擬的地球襲產保育分類，將是台灣地區景點管理分類方法最重要的參考依據。其中將景點類別（site type）分成出露景點與完整景點，再將景點使用方式（site use）依據景點的研究與教育價值進行分類，然後將兩者結合形成保育範疇（conservation profile）與保育原則。

    這樣的概念是值得學習的。因為保育範疇與保育原則可以清楚的告訴管理者，景點應該如何進行保育才能維持其資源與價值。至於將景點細分為出露景點與完整景點，應該在歸納台灣地區景點的分布狀況與環境特性後，才能加以擬定。

優先範例

一、台北縣政府：金瓜石地質公園。 二、台東縣政府：利吉泥岩與卑南山礫岩地質公園。 三、林務局台東林區管理處：泡泡泥火山。 四、東北角國家風景區管理處：龜山島、鼻頭角、龍洞岬、三貂角。

結語 　　

    當前流行的「環境教育、終身學習」，多已偏重在「自然知識的傳授、學校情境的延伸」，因此一味在柔性的啟發認知複習，無法寄望參與的學員們在課程或研討結束後能夠善盡社會責任，其結果將會是：「社會好壞是大家的、興趣知識是自己的」。 　　

    創造一個新的組織架構，是執行者面對的最艱鉅的挑戰之一，最具有政治色彩的爆破力。在台灣，中央政府要協助地方政府落實在地管理，無論方式是督導或是補助，以財政劃分（主計經濟學）、組織改造（企業管理學）、環境管理（生態行政學）等面向來說，都應該有一個主要目標作為訴求，相關的配套協同措施自然免不了。 　　

    以當前的環境局勢，地景保育工作確實很難有重大的突破，地景的概念亦不宜侷限於地質、地形的學門領域，地景保育在策略上宜有以下的佈局： 一、要建立監測省思的機制，透過「地景保育」之通訊及網路，隨時受理轉載發布相關地景景點之經營管理動態，定期彙總相關之處理情形，刊印發行流通作為紀錄。 二、要結合相關計劃之功能，基於生態與地景互為表裏之通性，於國土利用計劃、重大經建計劃、公共工程計劃等體系，從規劃階段即予參與，藉環評作業落實追蹤。